村集体出租的土地上的建筑物被认定为违法建设，民事责任如何承担？——A公司诉B村经济社的土地租赁合同纠纷案

一、案情简介

原告：A公司  

被告：B村经济社（委托人）  

第三人：张某某、刘某某

2001年1月，B村经济社取得了案涉地块的《建设用地规划许可证》。

2003年6月，B村经济社取得了案涉地块的《集体土地使用证》，登记用途是“商业”。

2012年3月，B村经济社与张某某、刘某某签订了《土地及房屋租赁合同》。 

2012年7月，张某某、刘某某与案外人何某某签订了《土地物业转租合同》。

2012年8月，B村经济社、张某某、刘某某出具《委托书》，内容主要为：B村经济社、张某某、刘某某委托林某某注册成立A公司，同意以该公司名义在该租赁地块投资开发建设X房屋项目，并以出租、合作、联营、自营等方式全权对外经营，对建设经营项目过程中所签署的有关文件，均予认可，并承担相应的法律责任。

2012年9月，区城管局发现案涉地块正在进行地基施工，现场未能出示建设工程规划许可证，发出了《责令限期改正通知书》，要求停止违法行为。通知书没有载明明确的行政相对人。

2013年2月，A公司成立，股东有4人，其中包括张某某和林某某，林某某担任执行董事、法定代表人。

2013年5月，B村经济社与张某某、刘某某签订《关于处理租赁合同事宜的补充协议》。

2013年11月，张某某、刘某某与何某某、广州市某某建筑装饰工程部签订《〈土地物业转租合同〉主体变更协议》

2013年11月，B村经济社出具《授权书》，内容主要为：B村经济社授权A公司在该土地上投资开发建设X房屋项目，并以出租、合作、联营、自营等方式全权对外经营，期限为30年，租赁期内对于A公司就开发建设、出租及经营管理X房屋所对外签署的合同、协议及其他法律文件，我村均予认可。

2014年3月，B村党支部、村委会出具《产权具结书》，内容为：X房屋是我村商业建设用地上盖物，于2013年10月完成主体工程，用途为商业、酒店式公寓，产权明晰，没有产权纠纷，以上声明全部属实，如有隐瞒或存在任何产权纠纷，由我村担全部责任。

2015年5月，张某某、刘某某与A公司签订《广州市房屋租赁合同》。

2019年3月，区城管局作出《违法建设行政处理决定书》、《限期拆除违法建设公告书》，行政相对人是B村经济社。

A公司对区城管局《违法建设行政处理决定书》不服，以区城管局、B村经济社为第三人，向广铁法院提起行政诉讼。该案中，A公司认为区城管局的行政相对人认定错误，应予撤销。B村经济社则答辩认为区城管局的行政相对人认定正确。该案历经一审、二审，均判决驳回A公司的诉讼请求，维持了区城管局的行政处理决定。

2020年7月，区城管局作出《强制拆除违法建设决定书》，行政相对人是B村经济社，并于当月实施了强制拆除。

A公司提起民事诉讼，以B村经济社为被告，张某某、刘某某为第三人，其诉讼请求为：

①判令解除第三人张某某、刘某某与被告B村经济社签订的《土地及房屋租赁合同》；

②判令被告B村经济社向原告A公司返还剩余租期内未发生的房屋租金共计84526800 元；

③判令被告B村经济社赔偿原告A公司损失82016147.3 元；

④判令被告B村经济社赔偿原告A公司应向租赁户徐某国、许某娟等80 人赔偿的损失18077855.38 元及应承担的诉讼费用172416.14 元；

⑤本案诉讼费由被告B村经济社承担。

以上2-4项的金额合计184793218元。

二、争议焦点

对于A公司提出的解除合同的诉讼请求，各方没有异议，本案审理的主要是B村经济社应否赔偿A公司各项损失，主要涉及以下几个争议焦点：

一、原告A公司与B村经济社是否存在合同关系？

二、案涉《土地及房屋租赁合同》实质上是土地及房屋，还是仅仅为土地租赁？

三、在假定A公司与B村经济社存在合同关系的前提下，B村经济社是否要承担赔偿责任？

四、行政处理和行政诉讼对本案的影响。

三、代理意见

（一）B村经济社的合同相对人是第三人张某某、刘某某，且从未变更为A公司，无论是向第三人履行合同，还是由第三人履行合同，均不导致合同主体的变更，根据合同相对性原则，B村经济社不对A公司的损失承担赔偿责任。

（二）案涉合同的性质实际上仅是土地租赁，合同中关于委托建房、房屋租赁条款，是为应对租赁备案单位要求而专门设计，双方并未成立真正的委托建房、房屋租赁关系。

（三）B村经济社仅是协助张某某、刘某某办理相关手续，没有参与过实际的规划、设计、建设施工，也从未指示过A公司实施违法建设行为，相关损失应由其自行承担。

（四）行政诉讼案件审查的是被诉行政行为的合法性，A公司与B村经济社的民事法律关系，并非审查重点。从《行政判决书》可以看出，法院没有对各方的民事法律关系进行全面、实质的审查和认定。法院认可区城管局将B村经济社列为行政相对人只是因为B村经济社是X房屋范围内的土地所有权人，而不是认为B村经济社就是违法建设行为人。

四、判决结果

一审法院基于多种因素考虑，认为“A公司可在本案作为合同当事人向B村经济社主张合同权利”，现A公司主张解除涉案合同，B村经济社及第三人张某某、刘某某亦同意解除涉案合同，故支持原告主张解除涉案合同的诉讼请求。同时认为“涉案合同的本质特征应为土地租赁合同关系”，B村经济社已向张某某、刘某某交付涉案地块，且涉案地块已取得集体土地使用证。因X房屋的设计、勘察、设计、施工、报建等均非由被告全程主导办理，A公司在履行合同亦应知悉涉案地块的土规、控规情况，在此情况下，A公司仍在未进行报建的情况下先行建设，导致涉案建筑物不符合涉案地块用途的规划控制要求并违反城乡技术标准而被查处拆除，故，X房屋被拆除为A公司未批先建的违法行为而导致的，应由其自行承担损失，B村经济社对X房屋的查处无过错。由此一审作出判决：

①解除B村经济社与第三人张某某、刘某某于2012 年3 月31 日签订的《土地及房屋租赁合同》及与合同相关的《关于处理租赁事宜的协议书》《关于处理租赁合同事宜的补充协议》；②驳回A公司的其他诉讼请求。

A公司对一审判决不服，提起了上诉。B村经济社对一审判决的判决项没有异议，但对“A公司可在本案作为合同当事人向B村经济社主张合同权利”的判决理由有异议，亦提起了上诉。A公司未缴纳上诉费，视为撤诉处理，B村经济社为尽快了解纠纷，收回土地重新开发， 亦撤回了上诉。现该案一审判决已经生效。

五、案例评析

本案中，B村经济社与A公司没有签订租赁合同，A公司认为其承接了张某某、刘某某的合同主体地位，要B村经济社承担合同上的赔偿责任。因此，案涉合同的承租方是否由张某某、刘某某变更为了A公司，至关重要。本案中，一审法院采取了较为模糊的态度，认可“A公司可在本案作为合同当事人向B村经济社主张合同权利”，但在关联案件中，法院又认可B村经济社可基于合同向张某某、刘某某追索合同租金。

对于违约责任，因案涉合同约定，建造房屋的所有报建手续，由乙方以甲方的名义办理，甲方予以协助。事实上，案涉X房屋的建设均不是由B村经济社组织实施。法院结合合同的履行情况，认定X房屋被拆除为A公司未批先建的违法行为而导致，B村经济社对X房屋的查处无过错，进而判决B村经济社无须承担赔偿责任，是正确的。

本案还隐含了一个重要问题：案涉合同是否有效？如果案涉合同无效，按照合同无效的损失赔偿规则，以及法院审理无效合同的裁判惯性，很可能判决出租方承担较重的过错责任。本案我方着力论证案涉《土地及房屋租赁合同》的性质是土地租赁关系的原因之一是：如果合同定性为含有房屋租赁关系，由于案涉X房屋并未办理建设工程规划许可证，法院有可能认为房屋租赁部分为无效合同，判令出租方承担部分赔偿责任。最终案涉合同并非房屋租赁合同的观点获得法院采纳。

六、结语和建议

本案证据繁多，历经五次开庭，又涉及到房屋造价的鉴定及评估，案情较为复杂。本案中，《土地及房屋租赁合同》的合同名称，合同中关于委托建房、房屋租赁的条款，合同履行过程中B村出具的《委托书》、《授权书》、《产权具结书》，以及区城管局《违法建设行政处理决定书》将B村经济社认定为行政相对人、行政诉讼维持了区城管局的《违法建设行政处理决定书》等，都对B村经济社极为不利。为此，我们作了周全的应诉准备，最终取得了全面胜诉的结果。建议各村签订土地租赁或者合作开发合同时，注意条款设计，以免产生无谓争议。

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拟稿|崔建川、易伟佳排版|郭澌慧
审定|王晓文