案例|村集体收回幼儿园应给予原经营管理者合理补偿

一、案情简介

原告（反诉被告）：A村民委员会

被告（反诉原告）：B园长（委托人）

C幼儿园是村集体公办性质幼儿园，A村民委员会是C幼儿园的举办者。2015年8月，A村民委员会与B园长签订了《C幼儿园接管协议》（以下简称“接管协议”），约定A村民委员会将C幼儿园提供给B园长管理，接管期限约定B园长自2015年9月1日起接手管理（没有约定终止期限），管理方式为A村民委员会无偿提供幼儿园教学楼等场所，B园长实行自主管理，自负盈亏，B园长给予A本村幼儿保教费优惠收费，外村幼儿按上级部门核准价格收费。另外，接管协议约定，如B园长年龄按上级要求达到退休或身体其他原因需要退休时，可由下任园长继续管理，B园长在接管期内出现管理问题，经A村民委员会三次提出仍未及时纠正的，A村民委员会有权终止协议收回承管权。协议签订后，B园长对C幼儿园进行接管。

2019年5月24日，广州市教育局发布《关于鼓励高校等事业单位和镇（街）村举办幼儿园的通知》，要求各事业单位和镇（街）、村集体作为幼儿园的举办者，要承担办园主体责任，依法履行对幼儿园的监督管理职责。

2021年11月30日，A村民委员会向B园长发出《通知书》，以上述文件为依据，并认为B园长已达到法定退休年龄，要求B园长收到通知后与A村民委员会联系协商解除接管协议并交还C幼儿园管理权。同日，B园长书面回复不同意解除接管协议。

2022年1月10日，A村民委员会委托律师向B园长发出律师函，通知B园长解除接管协议，并要求B园长共同商议C园长管理权交易事宜，B园长书面回复不同意解除，要求继续履行接管协议。

2022年2月10日，A村民委员会向法院起诉，诉讼请求为：

1、判令确认双方2015年8月11日签订的《C幼儿园接管协议》已于2022年1月11日解除；

2、判令B园长立即将C幼儿园所涉场地及附属设施腾空并完好交还给A村民委员会；

3、判令B园长交还C幼儿园的经营管理权及与经营相关的一切文件资料：

4、判令B园长向A村民委员会支付自2022年1月11日起至实际交付场所之日期间的场地占用费37333.33元（暂计至2022年2月10日）；

5、判令本案诉讼费由B园长承担。

B园长向法院提出反诉，反诉请求为：

1、判决A村民委员会继续履行双方于2015年8月1日签订的《接管协议》；

2、如法院判决确认解除，则A村民委员会应退还保证金20000元并赔偿损失1010140元；

3、判决本案诉讼费由A村民委员会承担。

二、争议焦点

1、A村民委员会与B园长签订的接管协议是否属于委托合同性质，A村民委员会能否行使委托人任意解除权？

2、接管协议约定C幼儿园由B园长实行自负盈亏、自主管理的制度，新政策出台后，该协议是否符合继续履行的条件？

3、接管协议解除后的责任承担问题。

三、主要代理意见

1、接管协议是A村民委员会与B园长的真实意思表示，合法有效，双方理应遵守。

在本案中，A村民委员会基于C幼儿园一直以来的管理模式以及B园长在学前教育行业的办学经验和成绩，经村两委讨论决定与B园长签订接管协议，将C幼儿园交予被告接管，是当时幼儿园面临停办的现实情况和保障村民子女就近入学权益的合理选择，B园长在接管后并未改变C幼儿园公办（集体办）性质，该合同不存在违反法律、行政法规强制性规定或损害国家、集体利益的情形，故接管协议合法有效，理应得到尊重和严格遵守，双方应按照诚信信用原则履行合同约定的权利和义务。

2、接管协议不符合委托合同的性质特征，A村民委员会无权主张任意解除权。

虽然接管协议首部提到A村民委员会将C幼儿园委托给B园长管理，但从双方权利义务的设定上看，显然双方并不是按照委托合同相关规定进行约定，接管协议的实质条款不符合“委托人向受托人预付费用和支付报酬、受托人处理事务的法律后果由委托人承担”的基本特征，故不属于委托合同性质。A村民委员会依据《民法典》第933条主张委托合同任意解除权，违背了双方签订接管协议的初衷，并对B园长造成极大的不公，与民事活动应遵循的公平、诚信原则不符，不应得到支持。

3、A村民委员会在律师函中所述解除接管协议理由既不符合合同约定，也不符合法律规定，不产生合同解除的后果。

A村民委员会依据接管协议第六条主张合同解除权，既不符合合同约定，也不符合客观事实。双方签订合同时C幼儿园面临被勒令停办的状态，需要B园长巨大的投入，因此，双方在接管协议第六条中约定B园长达到退休年龄或需要退休可以选任下任园长继续管理，从合同条款文义中可以证明此为B园长的合同权利而非义务，且该条款亦未赋予A村民委员会解除合同的权利，A村民委员会以此作为其解除合同的依据，不符合合同约定。而事实上，A园长为管理人员身份，目前也未达到退休条件，故A村民委员会称B园长已达到法定退休年龄，也不符合客观事实。

正如上文所述，接管协议并非委托合同，A村民委员会无权主张任意解除权。退一步讲，即使《接管协议》被认定为委托合同，但双方在接管协议第10条已对原告单方终止合同的情形进行明确约定，该约定已构成对原告任意解除权的一种特约放弃，且不违法法律强制性规定，从尊重当事人意思自治的角度出发，也应当准许。因此，在双方已对合同解除条件进行约定的情况下，A村民委员会不能再依据《民法典》第933条行使任意解除权，故A村民委员会发出解除通知既不符合合同约定，也不符合法律规定，不能产生合同解除的后果，双方应继续履行接管协议。

4、A村民委员会在庭审中主张委托合同任意解除权已超越其解除通知载明的依据和事由，不应得到支持。

A村民委员会在其2022年1月10日发给被告的解除合同律师函中，已明确其依据接管协议第六条解除合同收回C幼儿园管理权，重新选聘下一任园长管理C幼儿园，而A村民委员会的第1项诉讼请求为“确认双方2015年8月11日签订的《广州市南沙区东导村幼儿园接管协议》已于2022年1月11日解除”。对此，参照最高人民法院第180号指导案例裁判要旨，人民法院在判断一方当事人单方解除合同行为的合法性时，应当以其发出的解除通知的内容为认定依据，在案件审理过程中，一方当事人超出解除合同通知中载明的依据及事由，另行提出存在其他情形并据此主张符合解除合同条件的，人民法院应不予支持。显然，A村民委员会在通知中并未以委托合同任意解除权作为其解除合同的依据和事由，故不论该理由是否成立，都不得作为认定其解除合同行为合法的依据，故A村民委员会请求确认合同解除不应得到法院支持。

5、A村民委员会单方解除接管协议属于违约行为，如得到判决支持，也应赔偿因解除合同给B园长造成的损失。

A村民委员会在C幼儿园因管理不善、办园条件不合格面临被教育部门勒令停办的情况下，主动邀请B园长接管C幼儿园并签订接管协议。由于当时幼儿园设备设施破旧，生源流失严重，B园长不得不投入大量人力、物力，对幼儿园进行软、硬件改造，经过B园长的苦心经营、不断投入，C幼儿园办学质量得到显著提高，生源增加，加上政府支持力度加大，幼儿园收支逐渐实现平衡，但随之又受到新冠疫情的冲击，B园长所有的投入垫付费用尚未收回，A村民委员会就提出解除接管协议，如果该解除合同行为被判决支持，也属于A村民委员会的严重违约行为，A村民委员会应对B园长承担违约赔偿责任。

四、判决主要观点和结果

（一）关于《接管协议》是否应予解除的问题。

第一，C幼儿园为公办幼儿园。2021年6月1日起施行的《广州市幼儿园条例》第六十条第一款规定：公办幼儿园是指国家机关举办，或者军队、国有企业、人民团体、高等院校等事业单位、 镇街和集体经济组织等利用财政经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园。虽然C幼儿园在早期存在委托他人经营管理、自负盈亏情况，但在上述条例实施后，应当回归公办幼儿园属性。结合接管协议约定及幼儿园运营情况看，该托管类似于委托经营管理或承包经营模式，实质是A村民委员会委托B园长对C幼儿园经营管理、自负盈亏。这与C幼儿园作为A村民委员会举办的公立幼儿园性质不符。

第二，从教育部门的调查认定分析，C幼儿园名为集体办幼儿园，但办园主体实质为个人。B园长在经营管理期间取得的成绩值得肯定，但在管理经营过程中，对部分幼儿收取高于广州市公办幼儿园收费标准的保教费，部分保教费以现金收取后存放在园长个人账户，与园长个人收支混用等问题，与公办幼儿园管理要求不符，导致C幼儿园运营有悖公办幼儿园的办园宗旨。

第三，接管协议没有约定终止时间。接管协议第六条约定，B园长是接管幼儿园而非以园长身份进行管理，A村民委员会以该条约定要求解除没有事实依据。故A村民委员会既不能行使约定解除权，也不能行使法定解除权。C幼儿园是由A村委举办的公立幼儿园，B园长接管，应以相互信任、双方有合作意愿为基础。结合本案实际看，A村民委员会坚持收回C幼儿园，而B园长又不同意解除，双方在履行接管协议过程中产生的矛盾较大，如继续履行合同，双方在以后的实际履行过程中，难免会继续产生纠纷，既不利于幼儿园的发展，也会损害双方的利益。因此在无法依法行使解除权的情况下，又不适于强制履行情况下，根据《中华人民共和国民法典》第五百八十条规定“ 当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合 约定的，对方可以请求履行，但是有下列情形之一的除外：（一） 法律上或者事实上不能履行……”，故认定接管协议应予解除。

焦点二：关于《接管协议》解除后的责任承担问题。

协议解除，双方的合同权利义务终止，但不影响责任承担。A村民委员会同意退还保证金，判决予以确认。因协议解除，B园长应当场地、附属设施以及印章、财务资料等有关C幼儿园的运营情况资料交还给A村民委员会。在B园长退出经营管理后，搬离添置物品既不符合经济原则也难以履行或执行，B园长投入的设施应由A村民委员会折旧补偿给B园长，C幼儿园按照现状交付更加符合实际。

至于占用费及损失问题。双方并非承包经营或租赁合同关系，A村民委员会要求支付占用费没有事实及法律依据。B园长主张的损失，双方在签订接管协议时应当明确相应期限，但实际并未明确，故双方对于因接管期限不明确造成的结果均应承担一定法律责任。双方签订协议时，B园长基于信赖利益对C幼儿园进行投入和经营管理，现因协议解除而将C幼儿园移交给A村民委员会，本院结合本案实际及幼儿园运营情况，判令A村民委员会向B园长支付20万元，超出部分不予支持。

综上，一审作出如下判决：

1、确认A村民委员会与B园长于2015年8月11日签订的接管协议解除；

2、B园长应于本判决发生法律效力之日起三十日内将C幼儿园的印章、证照资料、师生名册、财务资料以及幼儿园现经营场地及附属设施按现状移交给A村民委员会；

3、A村民委员会应于本判决发生法律效力之日起十日内退还20000元保证金给B园长；

4、A村民委员会应于本判决发生法律效力之日起十日内支付200000元给B园长；

5、驳回A村民委员会的其他诉讼请求；

6、驳回B园长的其他诉讼请求。

本案本诉受理费3460元，由A村民委员会负担3360元，B园长负担100元；反诉受理费6946元，由B园长负担5556元，A村民委员会负担1390元。

一审判后，A村民委员会和B园长均不服提起上诉，均被驳回。

五、案例评析

1、随着社会的发展和法律的完善，幼儿园作为教育行业的重要领域，其法律问题日益受到社会关注，案件数量也呈现上升趋势，除了常见的侵权责任纠纷、劳动争议纠纷外，涉及幼儿园的合同纠纷案件也成为众多办学者日渐头疼的问题。在学前教育早期发展阶段，由于村集体缺乏幼儿园办学管理经验，基于经济利益的考虑也不愿意投入，但村民存在就近入学的客观需求，因此，村民委员会将村办幼儿园发包给个人承办，或将场地出租给个人用于举办民办幼儿园，成为社会上比较普遍的做法。然而，随着学前教育行业的不断发展，国家、省、市陆续出台了相关政策规定对幼儿园进行规范管理，其中一个重要的内容就是明确要求各地政府部门、村集体不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售、出租公办幼儿园，镇街或村集体物业已租赁用于办成民办幼儿园的，租赁期满后必须收回办成公办幼儿园。众所周知，教育是一种长期投资，投入大，回报周期较长，因此合同期限往往都比较长，而国家政策的调整和变化，对这些合同的履行产生重大影响，容易引发纠纷争议，本案就属于一个典型的案例。

一般来说，涉及幼儿园承包、出租等的合同条款内容只要未违反签订时的法律、行政法规禁止性规定，其法律效力仍被得到认可，在新政策实施过程中，如果双方未能就合同变更或解除达成一致，通常情况下可以继续履行至合同期满。然而，本案特殊之处在于双方签订的接管协议只约定了A村民委员会有权终止协议的情形，但并未约定合同终止期限，这种情况下上级部门向A村民委员会提出的整改要求，双方未能就接管协议的变更、解除达成一致，导致本案诉讼产生。法院在审理过程中，对接管协议没有约定终止期限的原因进行了审查，由于B园长主张的口头约定接管期限20年未能提供充足证据予以证实，A村民委员会对此又不予认可，最终法院基于政府政策考虑及双方实际履行的情况，在认定A村民委员会既不能行使合同约定解除权，又不能行使法定解除权的情况下，以《民法典》第580条规定的非金钱债务继续履行除外情形，确认接管协议解除、A村民委员会向B园长退还保证金2万元和补偿20万元，该判决结果对于这类型合同纠纷具有一定的司法裁判指导意义。

2、本案中双方签订的接管协议没有约定合同终止期限，这是一个比较大的合同缺陷。按照《民法典》第五百一十条：“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同相关条款或者交易习惯确定”，由于双方对合同期限各执一词，A村民委员会以委托合同任意解除权为由认为可以随时解除合同，B园长认为当时双方口头约定接管期限20年，分歧比较大，但又缺乏相关证据证实。因此，接管协议的继续履行除受到政策调整影响外，还存在无法确定终止期限的现实因素阻却，这也是接案时我们重点考虑的诉讼风险点，在此情况下，我们建议B园长在本案中以预备合并之诉的方式提出反诉，一方面争取与A村民委员会就合同继续履行达成和解，另一方面如法院支持接管协议解除，在损失补偿上能占有一定的主动权。最终确实如当初所料，法院判决确认接管协议解除，A村民委员会补偿B园长20万元，对此B园长对此结果表示认可。

3、本案还涉及不定期合同任意解除权是否适用问题。《民法典》第五百六十三条第二款规定：“以持续履行的债务为内容的不定期合同，当事人可以随时解除合同，但是应当在合理期限之前通知对方”，这是合同解除制度新增的内容。在本案准备过程中，由于双方签订的接管协议未约定终止期限，符合该条规定不定期合同特征，考虑到对方可能会以此为由提出享有随时解除合同的权利，故我们在诉讼准备时对于本案是否适用不定期合同任意解除权进行了研究，认为依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第三条规定，如果赋予A村民委员会随时解除接管协议的权利，明显减损B园长的合法权益，也背离B园长的合理预期，违背公平原则，故本案不应适用不定期合同任意解除权规定。当然，在本案中A村民委员会并未主张该法律依据，故法院对此也未作审查，但这一问题仍应引起我们的重视。

六、结语和建议

教育属于一个受政策影响比较明显的行业，而且投资规模大、回报周期长，因此，在签订有关合同时必须充分考虑相关政策因素，应就合同期限等基本要素以及政策变动导致合同无法履行的处理进行明确约定，避免出现本案接管协议因缺乏终止期限约定而被法院判决确认解除的不利后果。

另外，本案于2022年2月立案，2024年12月最终判决，审理周期较长，在此期间幼儿园经历了疫情停课的冲击，又面临生源急剧下降的现状，为此，我们在代理过程中对可能涉及的法律争议焦点进行了充分的研究准备，并根据B园长的诉求，及时调整诉讼策略，从坚持继续履行合同，转变为争取最大补偿，代理工作获得当事人的认可，取得良好的效果。

END

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