案例|适当减少处罚金额实质化解行政争议

一、基本案情

当事人：

一审原告（二审上诉人）：A某

一审被告（二审上诉人，委托人）：B镇政府

一审被告（二审上诉人）：C区政府

该案历经一审、二审，一审及二审阶段B镇政府均委托本所王晓文律师。

基本情况：

B镇政府作出《行政处罚决定书》,查明A某雇请司机Z某驾驶车牌号码为湘E*****的重型自卸货车在广州市某路段未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物，共运输一车次，违反了《广州市建筑废弃物管理条例》第九条规定，按照《广州市城市管理综合执法行政处罚自由裁量权量化细化基准表(2020年修订》的规定，A某的违法行为属于轻微处罚裁量档次，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条和《广州市建筑废弃物管理条例》第五十八条第(一)项的规定，责令A某立即停止违法行为、立即改正违法行为，并决定对A某作出罚款140000元的行政处罚。同日，B镇政府向A某送达上述《行政处罚决定书》,A某领取《行 政处罚决定书》后拒绝在送达回证上签名确认，也拒不签收《非税收入罚款通知书》,B镇政府工作人员对此予以现场录像为证，并在涉案送达回证上进行备注。

A某不服涉案行政处罚决定，向C区政府提交了《行政复议申请书》,要求撤销涉案《行政处罚决定书》。C区政府作出《行政复议决定书》,认为B镇政府作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，但实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，在运输车辆总核定载质量达到150吨的情况下罚款的最高幅度为160000元，而A某运输的建筑废弃物的重量仅为3吨，运输壹车次，B镇政府对其处以140000元的行政处罚明显不当。遂决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第5目的规定，变更B镇政府作出的《行政处罚决定书》的罚款数额为100000元。

A某于2022年2月8日收到《行政复议决定书》后仍不服，遂诉至法院。

A某的诉讼请求：

①撤销被告B镇政府作出的《行政处罚决定书》;

②撤销被告C区政府作出的《行政复议决定书》,变更被告C区政府《行政复议决定书》罚款金额为10000元;

③本案诉讼费用由两被告承担。

二、一审代理意见

（一）B镇政府具有依法查处运输人未办理《广州市建筑废弃物处置证（运输）》运输建筑废弃物的法定职权。

根据《广州市建筑废弃物管理条例》第五条：“市城市管理行政主管部门负责本市行政区域内建筑废弃物的管理工作，组织实施本条例。区城市管理行政主管部门负责本行政区域内建筑废弃物的管理工作。”、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”、《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函〔2020〕136号）、《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府〔2021〕9号）、《广州市调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录》第396项：“对未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物的行政处罚调整由各镇街实施。”的规定，B镇政府具有依法查处运输人未办理《广州市建筑废弃物处置证（运输）》运输建筑废弃物的法定职权。

（二）B镇政府认定A某未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物，违法事实清楚，证据充分，执法程序合法。

A某雇请的司机Z某驾驶车牌号码为湘E*****的重型自卸货车在广州市某路段运输建筑废弃物，在未办理《广州市建筑废弃物处置证（运输）》的情况下运输建筑废弃物，共壹车次。执法人员随即进行现场拍照、制作《检查笔录》、发出《责令限期改正通知书》、《协助调查通知书》，通知被答辩人前来接受询问调查。现场发出《行政强制措施决定书》，对当事车辆（湘E*****）重型自卸货车予以扣押。经调查后，B镇政府向A某当面送达《行政处罚告知书》，并向其宣读了告知书相关内容，已充分保障了A某的陈述、申辩、听证等权利，但A某拒签《告知书》。本案分别经法制审核和集体讨论，同意作出罚款14万元的行政处罚决定。之后，B镇政府向A某当面送达《行政处罚决定书》。

以上事实有《现场取证照片》、《检查笔录》、《询问笔录》、各区在用广州市建筑废弃物陆路运输公司情况汇总表等充分证据加以证实，足以认定。

（三）经行政复议变更的处罚决定，适用法律正确。

《广州市建筑废弃物管理条例》第九条规定：“建筑废弃物的排放人、运输人、消纳人，应当依法向城市管理行政主管部门申请办理《广州市建筑废弃物处置证》，居民住宅装饰装修排放建筑废弃物的除外。”、第五十八条规定：“运输人违反本条例运输建筑废弃物，有下列行为的，由城市管理行政主管部门按照以下规定进行处罚：（一）违反本条例第九条规定，未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物的，依法采取措施予以制止，并处以十万元以上三十万元以下罚款；……”A某的上述行为已违反上述规定，根据《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权量化细化基准表》（下称“量化基准表”）1.52项规定，运输车辆总核定载质量5吨，不足150吨，属于“轻微”情形，应依法采取措施予以制止，罚款100000元-160000元。B镇政府据此作出的罚款人民币140000元的行政处罚决定。

本案经行政复议后，C区政府认为，根据行政处罚法的规定，实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目的规定，变更B镇政府作出的《行政处罚决定书》的罚款数额为100000元。

综上所述，B镇政府依法作出的行政处罚决定，经行政复议决定变更后，认定事实清楚、适用法律正确、证据确凿充分、执法过程合法。A某要求撤销C区政府作出的《行政复议决定书》、变更《行政复议决定书》罚款金额为10000元缺乏事实和法律依据，请求驳回A某的诉讼请求，本案诉讼费用由A某承担。

三、一审审理结果

一审法院认为：

B镇政府作为镇一级人民政府，具有依法查处辖区内未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物违法行为的法定职权。C区政府作为石楼镇政府的上一级地方人民政府，系适格复议机关， 其作出部分改变原行政行为的复议决定，为本案共同被告。

建筑废弃物管理事关城市管理秩序和市容环境卫生，任何单位和个人均应严格遵守相关规定。违法处置建筑废弃物的，依法应当承担相应的法律责任。依照相关规定，运输建筑废弃物应当取得《广州市建筑废弃物处置证》。本案中，A某在未取得且不具备资质取得《广州市建筑废弃物处置证》的情况下，擅自雇请司机运输建筑废弃物3吨，壹车次，已构成未办理《广州市建筑废弃物处置证》运输建筑废弃物的违法行为，属轻微情节。以上事实有现场检查笔录、询问笔录、现场照片、执法录像等证据相互印证，已形成完整的证据链，事实清楚、证据充分确凿。

A某主张其为自然人，不符合申请办理“广州市建筑废弃物处置证(运输)”的相应条件，并不能成为其擅自运输建筑废弃物并免于处罚的合法理由，其主张不应被认定为《广州市建筑废弃物管理条例》中的运输人，系其对相关规定的错误理解，本院不予采纳。

A某另主张涉案《现场检查笔录》上签名的执法人员不在场的意见，与其当时对涉案《现场检查笔录》及照片的签名确认相互矛盾，且A某并未就此提出陈述申辩或听证，事实依据不足，本院对此不予采信。

B镇政府查明A某违法事实，在作出行政处罚决定前告知A某拟作出行政处罚的事实、理由、依据并保障了A某依法享有陈述、申辩及听证的权利，符合法律规定，其责令A某立即停止违法行为、立即改正违法行为并无不当，其对A某作出罚款140000元的行政处罚没有超过前述规定对轻微档次处罚的范围。但是，行政处罚的程度应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，A某本案运输的建筑废弃物质量仅为3吨(壹车次),而按自由裁量权相关规定“运输车辆总核定载质量达到150吨以下的”,裁量标准对应的罚款为100000-160000元，B镇政府对原告处以140000元的罚款明显不当，应予变更。

C区政府作为复议机关，查明相关事实后将涉案罚款数额变更为前述自由裁量标准规定的最低档罚款100000元，符合本案的实际情况及前述规定，本院予以支持。但是，涉案行政处罚决定包括三项决定内容，而C区政府仅对罚款数额作出变更决定，未对其他两项决定内容(立即停止违法行为、立即改正违法行为)作出复议决定，鉴于C区政府在本案审理过程中陈述被诉行政复议决定实质上维持了上述其他两项处罚决定，且该两项处罚决定经本院前述认定并无不当，已无要求C区政府对此重新作出复议决定的必要，故本院对此瑕疵予以指出，不再另作处理。

至于A某在庭审中主张B镇政府在法制审核、集体讨论等程序中存在的问题，本院认为，B镇政府在履行法制审核和集体讨论所依据的涉案检查记录及材料均有A某签名确认，其相关内容和行为并未违反法律法规的强制性规定，也不影响本案的事实认定及处理，A某的相关主张理据不足，本院不予采纳。

综上所述，A某认为其不属于运输人、违法情节轻微、且已及时改正可不予行政处罚等意见，并据此主张撤销被诉行政处罚决定和复议决定，变更被诉复议决定罚款金额为10000元的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。

一审法院判决：

驳回A某的诉讼请求。

四、二审争议焦点

A某收到一审判决后不服，提起上诉。

①B镇政府执法人员执法时是否存在未出具执法工作证的情况，且法制审核人员提前参与案件调查，并在法制审核时出具决定性意见，在列席集体讨论时发言，B镇政府的执法程序是否合法？

②A某是否应当认定为《广州市建筑废弃物管理条例》中的“运输人”，B镇政府适用该规定对A某予以行政处罚是否正确？是否应当适用《城市建筑垃圾管理规定》第二十六条对A某予以行政处罚？

五、二审代理意见

（一）B镇政府执法程序合法，A某主张B镇政府严重违反法定程序缺乏事实与法律依据。

《现场检查笔录》、《询问笔录》都有记载调查人员出示执法证件，且均有A某的签字确认，且之后其也未就此提出异议。A某认为执法人员在调查或进行检查时未出示执法证件构成违反法定程序的主张明显缺乏事实依据。

本案执法检查、调查过程中，法制审核人员并未实际参与检查、调查工作，仅参与了部分文件的邮寄送达等辅助性、程序性工作，而法制审核人员参与集体讨论，提出相关意见是其法定职责，并未违反法律规定。

（二）一审判决适用法律正确。

《中华人民共和国行政处罚法》第四条：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”A某不具有申领《广州市建筑废弃物处置证》资格，但实施了废弃物运输行为，违反了《广州市建筑废弃物管理条例》第九条的规定，显然是行政处罚对象。否则，就会导致出现个人擅自运输建筑废弃物而不受处罚的不合理现象。

另外《城市建筑垃圾管理规定》第二十六条：“任何单位和个人随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，并对单位处5000元以上5万元以下罚款，对个人处200元以下罚款。”，规范的是随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的行为，而非擅自运输建筑废弃物的行为，A某的行为并不适用该规定。

综上所述，一审判决事实清楚，证据充分，法律适用正确，恳请贵院驳回上诉请求。

六、二审结果

二审开庭审理后，二审法院作出《判前调解建议函》，认为：“A某实施未办理《广州市建筑废弃物处置证（运输）》运输建筑废弃物的行为，系首次违法，重量仅为3吨，运输一车次，未造成严重危害后果。A某在庭询反映其经济条件困难，存在给付能力不足的情形。考虑到本案为罚款案件，为贯彻行政处罚法“处罚与教育相结合”原则，实质性解决争议，结合《广州市城市管理综合执法规范行政处罚自由裁量权规定》，我院认为本案存在调解的可能，建议B镇政府酌情减少处罚金额至6万元。”

B镇政府在收到二审法院的上述意见后，向本案代理律师征询了相关法律意见，王晓文律师对此向B镇政府出具了《关于A某行政诉讼案撤销原行政处罚决定并重新作出行政处罚决定的程序一事的法律意见书》。

B镇政府综合采纳了上述二审法院的建议和本案代理律师的法律意见，经过法制审核和集体讨论的法定程序后，决定撤销对A某作出的原行政处罚决定，而后又决定对A某的案涉违法行为重新作出罚款6万元的行政处罚决定。

A某收到上述罚款6万元的行政处罚决定后主动缴纳了该变更后的罚款，并以各方已达成和解为由向二审法院申请撤回上诉及起诉。

二审法院于2023年6月作出《行政裁定书》，裁定准许A某撤回上诉及起诉，并撤销一审行政判决。

七、案例评析及建议

该案一审驳回原告诉讼请求，二审在法院的调解下，B镇政府综合考虑了A某经济情况困难的诉求，以及法院的调解建议，按法定程序依法对A某变更了处罚金额。对此，A某同意调整后的处罚金额并在当天缴纳了罚款，之后向法院提出了撤诉申请。B镇政府的做法既能纠正当事人的违法行为，又能充分考虑其情况，使其能够接受教育、自觉守法，切实践行了“法治”与“心治”相结合、处罚与教育相结合的原则，最终达到实质化解行政争议的目的。值得一提的是，本案一审庭审获评为第六届全国法院“百场优秀庭审”，并且该案是当年唯一一宗区长出庭案件，本所律师作为政府代理律师全程参与案件的审理，为推进依法行政发挥了重要作用。

 

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